Pact met de buren

De bovenste verdieping van het kantoor van het Servicecentrum Drechtsteden in Dordrecht biedt een fraai uitzicht op de kruising van de rivieren Beneden Merwede, Noord en Oude Maas, een van de drukst bevaren kruispunten van Europa. Het water verbindt Alblasserdam, Papendrecht, Sliedrecht, Dordrecht, Zwijndrecht en Hendrik-Ido-Ambacht met elkaar. Maar er is meer dat deze ‘Drechtsteden’ bindt.

 

De zes gemeenten en de twee regionale organisaties Drechtsteden en Zuid-Holland Zuid hebben zich aan elkaar gecommitteerd in waarschijnlijk het meest ingrijpende intergemeentelijke samenwerkingsverband van Nederland. Tal van uitvoerings- én beleidstaken van de gemeenten zijn overgeheveld naar centrale organisaties, zoals het in april geopende Servicecentrum Drechtsteden. Dat is niet uniek, de schaal waarop dat gebeurt is dat wél. Bij elkaar hebben de Drechtsteden bijna 270.000 inwoners.

 

Henk Wesseling was als secretaris van de gemeente Zwijndrecht al halverwege de jaren negentig betrokken bij een convenant om de coöperatie in de Drechtsteden te intensiveren. Nu wordt Wesseling in zijn rol als gemeentesecretaris van Dordrecht, samen met onder meer de Dordtse burgemeester Ronald Bandell, gezien als een van de architecten van het huidige vergevorderde samenwerkingsverband. In zijn woning in het historische centrum van Dordrecht, waar Wesseling gedurende een sabbatical werkt aan een boek, schetst hij de ontstaansgeschiedenis van een verbond tussen gemeenten in een ‘sociaaleconomisch achtergesteld’ gebied.

 

Een ‘sterke actor’ worden in het bestuurlijke veld was een van de belangrijkste doelstellingen, zegt Wesseling die in 2000 aan de slag ging als gemeentesecretaris in Dordrecht. ‘Dordrecht alleen kan dat niet, laat staan de kleinere gemeenten.’ Een commissie onder leiding van oud-minister Dijkstal van Binnenlandse Zaken concludeerde in 2004 dat de intergemeentelijke samenwerking nog veel te vrijblijvend was. Uit verschillende bestuurskrachtmetingen (2005 en 2006) bleek dat de bestuursorganisaties van de meeste gemeenten zwak waren.

 

Om de bestuurskracht te versterken moest samengewerkt worden. Maar herindelingen of fusies, daar zat men niet op te wachten. Volgens Wesseling een ‘achterhaalde discussie’. Al in de jaren negentig bleek immers dat de gemeenten zelfstandigheid prefereren boven een grote Drechtstad. ‘De nieuwe wereld bestaat uit een netwerk van samenwerkingsverbanden’, zegt Wesseling. Zo heeft Dordrecht de Brandweer overgedragen naar de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid en de afdeling bouwen en wonen naar de milieudienst.

 

Maar hoe die intergemeentelijke samenwerking vorm te geven? Aan het loket verandert zo min mogelijk. Voor het verlengen van een paspoort moet een inwoner van Alblasserdam nog gewoon bij het loket in die gemeente zijn. Maar zaken die niet zichtbaar zijn voor de burger - inkoop, personeelsbeleid, communicatie, ict, financiële administratie enzovoort - worden zo veel mogelijk samengevoegd.

 

Minder ambtenaren

 

De eerste grote gebeurtenis was de centralisering van de sociale diensten per 1 januari 2006. Later volgden de leerplicht- en belastingdiensten. Daarnaast is er een gezamenlijk onderzoeks- en ingenieursbureau. In 2006 werd de basis gelegd voor het meest ingrijpendere project: het Servicecentrum Drechtsteden (SCD).

 

Het SCD telt momenteel twintig afdelingen en er werken zo’n vijfhonderd ambtenaren, afkomstig van de afzonderlijke gemeenten of van buiten. Net als bij de andere samengevoegde diensten. Voor bijvoorbeeld Dordrecht houdt dat in dat nu nog maar de helft van de oorspronkelijk ongeveer 1600 ambtenaren alleen voor de gemeente werkt. De samenvoegingen moeten uiteindelijk leiden tot meer effectiviteit en kostenbesparingen, want minder ambtenaren. Alleen Dordrecht bespaart volgens Henk Wesseling door alle operaties samen nu al zo’n drie tot vier miljoen euro. Ook is het de bedoeling dat de centralisatie leidt tot een betere dienstverlening voor de burger.

 

Een half jaar na de start op 1 april zit het SCD nog volop in de ‘overlevingsfase’, al is de dienstverlening op onderdelen beter dan voor de start. Vooraf was rekening gehouden met een terugval in de kwaliteit van de dienstverlening in deze periode. En met aanloopproblemen. Werknemers die de overstap maakten van een gemeentekantoor naar het SCD zouden niet direct ingewerkt of gemotiveerd kunnen zijn. Er zijn inderdaad onvoorziene tegenvallers, bijvoorbeeld de hogere incidentele kosten. Ook blijkt het samenvoegen van ict-voorzieningen ‘complexer en veel omvattender’ dan gedacht.

 

Toch is er geen reden om aan te nemen dat de doelen niet gehaald zullen worden. Daar is althans de directeur van het SCD, Vincent van den Berg, oud-wethouder van Werkendam, van overtuigd. Per 1 januari aanstaande moet de dienstverlening weer op hetzelfde niveau staan als voor de vorming van het SCD. Later moet die (uiteraard) naar een hoger niveau stijgen. In 2009 zullen werkwijzen en werkprocessen worden gestandaardiseerd. Het jaar 2010 staat in het teken van verdere innovaties en het behalen van de financiële doelstelling om jaarlijks vijf miljoen euro te besparen. Van den Berg plaatst wel de kanttekening dat die laatste doelstelling alleen kan worden gehaald bij ongewijzigde ambities van de eigenaren (de zes gemeenten en twee regio’s).

 

Het SCD heeft ook al opmerkelijke successen geboekt, zegt Van den Berg. Financiële experts van het SCD wisten net op tijd tien miljoen euro van een van de deelnemende gemeenten, die Van den Berg niet bij naam wil noemen, van een onveilige buitenlandse bank terug te halen. Overigens is voor de gemeente Dordrecht nog onduidelijk of het de ruim elf miljoen euro die het had uitstaan bij buitenlandse banken terugkrijgt.

 

Er zijn ook voorbeelden dat het SCD geld wist te besparen. Verzekerings- en inkoopexperts van het SCD hielden de brandverzekeringen van diverse gemeenten tegen het licht en sloten daar nieuwe contracten voor af, met als resultaat een besparing van vijfhonderdduizend euro. Een ander positief effect van de coöperatie is dat de gemeenten makkelijker hoogopgeleid personeel kunnen binnenhalen, omdat er binnen het samenwerkingsverband meer carrièremogelijkheden zijn.

 

Raadsleden

 

In de besluitvorming van de Drechtsteden heeft ook de lokale politiek een stem gekregen. In het Drechtbestuur zijn bestuurders uit de zes gemeenten vertegenwoordigd onder leiding van de Dordtse burgemeester Ronald Bandell. In de Drechtraad hebben alle fracties uit de gemeenten zitting. Hun stemrecht is naar gewicht verdeeld. De stem van de Dordtse collegepartij PvdA is bijvoorbeeld meer waard dan die van de oppositiepartij Algemeen Belang Zwijndrecht. Dit model is niet uniek, in het intergemeentelijke samenwerkingsverband Parkstad Limburg (zie kader) wordt op een vergelijkbare wijze gewerkt.

 

De Rotterdamse hoogleraar bestuurskunde Geert Teisman vindt het een goede zaak dat de lokale politiek wordt betrokken bij de samenwerking. Daardoor is de kans volgens hem kleiner dat raadsleden zich buitengesloten voelen en negatief worden over het samenwerkingsverband. Maar de Drechtraad functioneert nog niet helemaal naar behoren, zeggen verschillende leden van de raad. ‘Het is geen applausmachine, maar het mag wel wat dualer en kritischer’, vindt Dick van Meeuwen, fractievoorzitter van de SGP-ChristenUnie in Sliedrecht. Het gebrek aan kritisch vermogen wijt hij aan het korte bestaan van de raad en aan de extra werkdruk. Van Meeuwen is recentelijk speciaal vrijgemaakt voor het werk in de Drechtraad. ‘Maar dat is de luxe van een grote fractie (zeven zetels red.). Een kleine fractie kan zich dat niet veroorloven.’

 

De lokale partij Papendrechts Algemeen Belang (PAB) - vier zetels - ziet een fundamenteel nadeel in het ‘Drechtstedenmodel’. Zowel bestuurders als raadsleden komen ‘in een spagaat terecht’, stelt deze partij. ‘Zij zijn aangesteld om de belangen van hun eigen inwoners te dienen, in de Drechtraad wordt van hen verwacht dat zij de regiobelangen voor laten gaan’, aldus fractievoorzitter Margré van Wijngaarden. Bovendien is het regio-orgaan ‘een soort extra bestuurslaag die heel ver bij de burgers vandaan staat’.

 

Kritisch zijn de afzonderlijke gemeenteraden telkens wanneer nieuwe samenvoegingen aan de orde komen, vinden betrokkenen. Vooral bij de vorming van het SCD was dat het geval, herinnert Henk Wesseling zich. Dat merkt ook Dick van Meeuwen: ‘Elke keer spelen de emoties weer op: wat blijft er over voor de afzonderlijke gemeenten?’

 

Een vraag die de komende jaren in de Drechtsteden centraal staat is hoe ver de samenwerking mag worden uitgebreid. Betrokkenen verwachten dat de discussie binnenkort weer zal oplaaien als de beslissing wordt genomen om bedrijventerreinen al dan niet gezamenlijk te (her)ontwikkelen. De grenzen van de coöperatie worden voor een belangrijk deel bepaald door de personen op sleutelposities. Dat er in de Drechtsteden bestuurders rondlopen die oog hebben voor het grotere belang is volgens de Rotterdamse bestuurskundige Geert Teisman een essentiële pijler onder het succes van de samenwerking. Maar daarin schuilt ook een mogelijke valkuil: wat als er minder gecommitteerde bestuurders voor in de plaats komen?

 

De Drechtsteden zijn door de stadsuitbreidingen geografisch gezien haast uitgegroeid tot één stad, het motto van het samenwerkingsverband luidt niet voor niets ‘Samen stad aan het water’. Toch roepen betrokken bestuurders om het hardst dat een fusie tot een Drechtstad niet aan de orde is, al klinken er voorzichtig geluiden dat als de samenwerking succesvol blijkt te zijn, een fusie eventueel weer bespreekbaar kan worden. Henk Wesseling vindt het grote onzin, hij gelooft oprecht in ‘multiple identiteit’. ‘In deze tijd ben je Europeaan, Nederlander, Dordtenaar én Drechtstedenaar.’

 

Wij/zijgeklets

 

Wanneer een van de partijen een stuk groter is dan de rest, zoals Dordrecht in de Drechtsteden, bestaat het gevaar van scheve gezichten. Dordrecht heeft een kleine 120.000 inwoners, bijna de helft van het totale aantal. De kleinere gemeenten kunnen het idee krijgen dat de grote stad de dienst uitmaakt. De stelling is van Meine Bruinsma, die de samenvoeging van vrijwel alle ambtelijke diensten van Blaricum, Eemnes en Laren begeleidde. De samenwerking in deze zogenaamde ‘BEL-gemeenten’ is volgens Bruinsma de meest vergaande in Nederland.

 

Nog slechts vier procent van de ambtenaren werkt exclusief voor de eigen gemeente. Dat de drie gemeenten ongeveer dezelfde omvang hebben (totaal aantal inwoners: 30.000) is een belangrijke voorwaarde voor de succesvolle samenwerking, stelt Bruinsma. Niet alleen de veel grotere schaal van de samenwerking maakt de Drechtsteden tot een ‘interessant experiment’, vindt Bruinsma. Maar zeker ook de deelname van een grote stad. ‘Dat maakt het ingewikkelder, want iedereen wil gelijk zijn.’

 

In het samenwerkingsverband van de Drechtsteden zijn maatregelen genomen om gelijkheid tussen de gemeenten te waarborgen. Of om, zoals Henk Wesseling het zegt, ‘het wij/zijgeklets’ te voorkomen. Zo heeft elke gemeente dezelfde rechtspositie en zijn alle gemeentesecretarissen opgenomen in de netwerkdirectie voor ambtelijke sturing van het samenwerkingsverband. Ook wordt nauwkeurig bijgehouden hoeveel elke gemeente krijgt. Maar pas als politiek gevoelige zaken aan de orde komen zal blijken hoe begaan Dordrecht is met het belang van de andere gemeenten, denkt Meine Bruinsma. Henk Wesseling benadrukt dat het samenwerkingsverband is ontstaan vanuit gezamenlijke belangen, zoals het bouwen op de Drechtoevers, en dat machtsdiscussies daarom minder een rol spelen.

 

Succes valt niet te kopiëren

 

Een intergemeentelijk samenwerkingsverband met een vergelijkbare omvang als de Drechtsteden (bijna 270.000 inwoners) is Parkstad Limburg (ruim 240.000 inwoners). Daarin werken Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Brunssum, Simpelveld, Voerendaal en Onderbanken samen. Afgezien van de grootte zijn de twee samenwerkingsverbanden ‘onvergelijkbaar’, zegt directeur Peter Bertholet van Parkstad Limburg.

 

De Limburgse regio kampt bijvoorbeeld met een ‘gigantische binnenstedelijke herstructureringsopgave’. Bertholet: ‘Zelfs in een stad als Utrecht is die niet zo ingrijpend.’ En Parkstad Limburg heeft te maken met bevolkingskrimp, een demografische ontwikkeling die voorlopig niet valt te verwachten in de Randstad. Wat Bertholet er maar mee wil zeggen: elke regio heeft zijn eigen problemen. Daarom moeten samenwerkingsverbanden niet gekopieerd worden, stelt de Parkstad Limburg-directeur. Dat vindt ook de Rotterdamse bestuurskundige Geert Teisman: ‘Een succesvolle structuur van Albert Heijn kan ook niet één op één worden toegepast bij Toyota.’

 

Peter Bertholet verwijst naar een recente publicatie van de VROM-raad, waarin voor flexibele constructies van samenwerkingsverbanden wordt gepleit. In Limburg wordt zelfs over de landsgrenzen heen gekeken. Parkstad Limburg heeft in de stadsregio Aken een ‘strategische partner’ gevonden. Bertholet: ‘De Technische Hogeschool daar levert drie keer zoveel ingenieurs af als de hogescholen in heel Nederland bij elkaar.’

 

Maandag 17 november vindt in Alblasserdam het congres ‘Samen stad aan het water’ plaats over de regionale samenwerking in het Drechtstedengebied. Een van de gastsprekers is staatssecretaris van Binnenlandse Zaken Ank Bijleveld. www.servicecentrumdrechtsteden.nl/samenstadaanhetwater