‘Macht verdampt in gemeentehuis’

Per 2015 gaan miljarden euro’s naar gemeenten voor de taken inzake jeugd, werk en zorg. Maar wie zit er lokaal aan het stuur? Hoogleraar regionaal bestuur Klaartje Peters: ‘Gemeenten slaan tegenover zorgaanbieders geen deuk in een pakje boter.’

‘Het lokale bestuur wordt steeds belangrijker, maar we weten heel weinig over de machtsverhoudingen. Er staat veel op het spel en de belangen zijn groot. Op die belangenstrijd moeten we zeker met de decentralisaties binnen het sociaal domein extra alert zijn’, stelt Klaartje Peters, bijzonder hoogleraar lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit Maastricht. Vandaag spreekt ze haar oratie uit met de titel ‘de lokale staat’.

Gemeenten moeten bijvoorbeeld zorg inkopen. Ligt de macht bij de zorginstellingen of zorgverzekeraars die de wethouder gaan vertellen wat hij moet doen? Of is het toch die raad die via zijn kaderstellende rol de touwtjes in handen heeft? Peters: ‘We hebben nu nauwelijks zicht op de verhouding tussen de lokale overheid en maatschappelijke partijen. Ik vraag me hardop af of de raad nog wel grip heeft op de zaak.’

Het is eigenlijk een retorische vraag. De lokale machtsverhoudingen en het dito krachtenspel zijn – nog − niet diepgravend door wetenschappers onder de loep genomen. Maar als Peters met wethouders en raadsleden spreekt en de discussies over gemeentelijke opschaling en de zorgen over democratische gaten van het nog altijd groeiend aantal samenwerkingsverbanden tot zich neemt, dan weet ze wel dat gemeenteraden de grip op zijn minst dreigen te verliezen. Voor gemeenteraden is het dan ook zaak om invloed terug te krijgen, stelt de bijzonder hoogleraar.

Van alle tijden
Hoewel de vraag door de komende decentralisaties mogelijk aan urgentie wint, is hij eigenlijk van alle tijden. Of sterker: de vraag had eigenlijk al veel eerder gesteld moeten worden. In het fysieke domein – tot nu toe de belangrijkste gemeentelijke begrotingspost – zijn de machtsverhoudingen niet altijd helder. Gemeenten, woningcorporaties en projectontwikkelaars hebben samen veel gerealiseerd, maar wie trok er nu echt aan de touwtjes?

Peters: ‘Ik vraag me al langer af wie bepaalt wat er in een stad of wijk gebeurt. Ik heb voorbeelden gezien waar een grote woningcorporatie en zorginstelling samen bepaalden waar een multifunctioneel centrum moest worden gebouwd. Het is moeilijk meetbaar en controleerbaar, maar wat is de invloed van een wethouder in een casus als deze? Wie zit er aan het stuur? Als instellingen enkel het algemeen belang zouden dienen, is het allemaal nog niet zo erg. Maar we weten inmiddels dat woningcorporaties ook andere belangen dienden.’

‘Samenwerking is nodig’, erkent Peters, ‘maar je moet de machts­verhoudingen niet verbloemen.’ Het valt haar op dat er niet over machtsverhoudingen in het lokaal bestuur wordt gepraat. ‘Je zou het inderdaad een taboe kunnen noemen in onze Nederlands consensusmodel.’

Wie heeft de macht? De vraag stellen en via onderzoek beantwoorden, is relevant. Bijvoorbeeld bij de belangenstrijd die zich kan gaan ontpoppen bij de samenwerking tussen bestuur en maatschappelijke instellingen. Die belangenstrijd moet zichtbaar worden, opdat de controle beter kan worden georganiseerd.

‘Gemeenten moeten zorg en ondersteuning gaan inkopen’, zegt Peters. ‘Daar is een hoop geld mee gemoeid. Hoewel controle op de besteding daarvan ook belangrijk is, is dat niet de belangrijkste reden tot zorg. Ook de integriteitsrisico’s nemen fors toe. Gemeenten krijgen veel geld, voor branchevreemde activiteiten. Dat zijn risico’s.’

Het gaat volgens Peters ook om politiek-bestuurlijke risico’s. ‘Er moeten grote contracten worden gesloten. Dat gebeurt veelal niet door gemeenten zelf, maar door samenwerkingsverbanden. Gemeenten, en zeker kleine gemeenten, kunnen bij de onderhandelingen met zorgaanbieders geen deuk in een pakje boter slaan. We moeten in kaart brengen of gemeenten daar wel tegenop kunnen, wat de risico’s zijn en de vraag stellen: wiens belangen worden de komende jaren gediend. Wie bepaalt wat nodig is, wat er gaat gebeuren? Dat is formeel de raad, maar feitelijk ligt er macht ergens anders.’

Geen zeggenschap
Voor een deel ligt die macht bij de Gemeenschappelijke Regelingen (GR). ‘Iedereen moppert en tobt over de invloed van gemeenteraden in Gemeenschappelijke Regelingen en dat is terecht. Momenteel wordt 14 procent van de gemeentelijke begrotingen via GR-en besteed. Dat is echt veel.’

‘De invloed van de raad neemt door gemeentelijke deelname in gemeenschappelijke regelingen af. De raad heeft geen zeggenschap, kan niet sturen, ook niet formeel. Ze kunnen niet overzien wat er allemaal gebeurt en welke deals worden gemaakt.’ Raadsleden kunnen natuurlijk wel hun wethouder ter verantwoording roepen als in een GR een besluit is genomen dat niet in lijn is met de wens van de raad. ‘Maar die wethouder zal zeggen: ik was een van de acht, ik heb mijn best gedaan, maar ik heb het onderspit moeten delven. Wethouders voelen zich bovendien vaak net zo machteloos als hun raad, ook als zij in het Algemeen Bestuur van een GR zitten. Ze hebben het gevoel dat ze niet aan de knoppen kunnen draaien.’ Verschil zit er wel tussen kleine gemeenten die samen in een GR zitten, of verbanden waarin een centrum­gemeente de leiding neemt. ‘De macht ligt dan bij de centrum­gemeente, naar alle waarschijnlijkheid.’ Of zijn het de ambtenaren die bepalen wat er gebeurt? ‘Zij bereiden de stukken voor en doen de uitvoering. In de complexe besluitvormingsstructuur van een GR trekken zij misschien veel invloed naar zich toe.’

Gemeenten hebben met de decentralisaties op het sociaal domein de kans om het verschil te maken. Dat zegt het rijk en dat zeggen de (meeste) gemeenten zelf. Het lokale bestuur staat immers het dichtst bij de burger en kan maatwerk leveren.

Peters: ‘Gemeenten hebben nu dus die kans, maar de vraag is hoeveel vrije ruimte ze daadwerkelijk hebben. Zij moeten afwegingen gaan maken, maar dat moet transparant gebeuren. Kunnen gemeenten dat? En dan heb ik het niet over de kwaliteit van de raadsleden; de discussie die daar nu over wordt gevoerd is een rituele dans die elke vier jaar terugkomt. Nee, ik heb het over iets anders.’

Stel, vervolgt Peters, dat er te weinig geld is voor de jeugdzorg. ‘Haal je dan geld weg bij ruimtelijke ordening, schrap je plannen, ga je hogere inkomensafhankelijke bijdragen heffen? Het moet immers uit de lengte of uit de breedte komen. Belangen afwegen; dat is politiek. Het gaat de komende jaren, gechargeerd gezegd, niet meer over stoeptegels maar over grote stromen geld. Daarbij staat de vraag centraal: wiens belang gaat worden gediend?’

Toezichthouder
De controlerende taak van de raad wordt belangrijker. Dat staat voor Peters als een paal boven water. ‘De raad moet zich transformeren naar een soort toezichthouder. Als raad wil je weten hoe de hazen zijn gelopen bij bepaalde beslissingen of aanbestedingen. Wie bepaalt straks in welke wijken er welke voorzieningen komen? De raad moet niet over zich heen laten lopen.’

Maar diezelfde raad ontbeert het aan middelen en instrumenten om die belangrijker wordende taak naar behoren te kunnen uitvoeren, stelt Peters. Ze heeft wel een paar oplossingen voor ogen. De ambtelijke ondersteuning van de raad moet beter, alsook de ondersteuning vanuit de rekenkamers of -commissies. Ook gemeentelijke opschaling is een optie. Daarnaast denkt ze aan meer out of the box oplossingen.

‘Ambtenaren denken dat ze alleen voor het college werken en niet voor de raad. Er wordt wel ambtelijke bijstand verleend, maar dat is niet altijd vanzelfsprekend en zeker niet op hetzelfde niveau als de ambtelijke ondersteuning van het college.’

De gemeentelijke variant van de Oekaze van Kok opheffen dan maar? ‘In veel gemeenten hebben ze niet zo’n oekaze dat het contact tussen raadslid en ambtenaar via de griffie en de gemeentesecretaris moet lopen. Vaak is daarbij de regel dat ambtenaren alleen technische informatie geven en geen politieke uitspraken doen. De scheidslijn tussen technisch en politiek is soms lastig natuurlijk, maar ambtenaren worden steeds professioneler en kunnen daar best goed mee omgaan.’

Ook de ondersteunende rol van de rekenkamers moet en kan beter. ‘Het budget voor rekenkamers is veelal te klein. Bovendien houden veel rekenkamers zich met veilige, niet politiek-gevoelige onderwerpen bezig.’ De griffier speelt in de informatievoorziening van de raad ook een belangrijke rol. Opschaling van gemeenten ziet Peters eveneens als mogelijke oplossing om de raad meer in positie te brengen. ‘Bij grotere gemeenten zal het niveau van de raadsleden wat toenemen. Het is dan iets makkelijker als raad om grip te krijgen op de vele partijen waarmee de gemeente zaken doet.’

Second opinion
Minder alledaagse oplossingen zijn er ook. Zoals de mogelijkheid om een second opinion aan te vragen. ‘Het college kan wel met een prachtig voorstel komen, maar de raad kan zo’n stuk aan een onafhankelijke derde voorleggen. De raad moet dan wel meer budget beschikbaar stellen voor onderzoek.’

Peters denkt daarnaast aan het vormen van expertteams bij provincies waar raadsleden terecht kunnen. Meer samenwerking tussen gemeenteraden die in eenzelfde gemeenschappelijke regeling zitten, biedt ook kansen. Er kunnen raadswerkgroepen rondom een thema worden gevormd, met raadsleden uit verschillende gemeenten.

Het instrumentarium voor de raad moet worden uitgebreid, kortom. ‘De raad moet zijn controlerende taak serieus nemen. De controle moet diepgaander en omvangrijker worden.’

Waarschuwing van een college
In de ogen van bestuurskundige Leo Huberts nemen de integriteitsrisico’s gezien de komende decentralisaties in het sociaal domein (zorg, jeugd, werk) toe in gemeenteland. Huberts doet als hoogleraar aan de Vrije Universiteit Amsterdam veel onderzoek naar de kwaliteit en integriteit van het bestuur. ‘De decentralisaties brengen zeker met zich mee dat gemeenten moeten nadenken over integriteitsrisico’s op die beleids­terreinen. Er bestaan voor burgers grote persoonlijke belangen op het spel in relatie tot de zorgverleners en de ambtenaren die over hun lot beslissen.’ Daarnaast krijgen de bestuurders te maken met verzekeraars en zorgbedrijven met fikse financiële belangen.

De oplossingen verschillen niet van andere beleidsterreinen, stelt Huberts desgevraagd. ‘Heb er aandacht voor, maak dilemma’s bespreekbaar, let op leiderschap en cultuur (inclusief aanspreekbaarheid) en zorg voor − niet al te veel − normen en regels. Waak voor verwatering door niet alles met integriteit te verbinden en zorg als gemeente dat het ‘stelsel’ op orde is. Weet wat er echt speelt en zorg dat er een vertrouwenspersonen is.’ Ook voor een heldere afwikkeling van meldingen en klachten en eventueel nader onderzoek moet aandacht en budget zijn. Voor de bewustwording sec moet volgens hem eveneens geld vrij worden gemaakt.

Correcties en aanvullingen
De koppen op de cover van BB05 en het bijbehorende verhaal op pag. 12 zijn tussen aanhalingstekens gezet. De geïnterviewde bestuurskundige K. Peters hecht eraan te vermelden dat het geen letterlijke citaten zijn. De eindredactie heeft haar in het interview gedane uitspraken geparafraseerd.