Halsoverkop herindelen

Waar het kabinet de plannen voor gemeentelijke schaalvergroting afzwakte, scherpt de provincie  Groningen die juist aan. Dat stelt althans emeritus-hoogleraar Charles Vlek. ‘Nergens anders wordt in vijf jaar driekwart van de gemeenten opgeheven.’

Die gemeentelijke schaalvergroting  is een onzalig plan dat op veel weerstand stuit en schadelijk is voor de lokale democratie’, stelt Charles Vlek, emeritus-hoogleraar omgevings­psychologie en besliskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen (RUG). Bovendien wringen de plannen van de provincie Groningen in de ogen van Vlek met het landelijke beleid. ‘Ook dit kabinet kiest immers voor herindeling van onderop.’ Hij citeert een passage uit het Beleidskader gemeentelijke herindeling (zie kader op pagina 28): ‘Het is primair aan gemeenten zelf om via herindeling te werken aan versterking van hun bestuurskracht.’

Vlek: ‘In Groningen wordt echter in verrassend hoog tempo van bovenaf toegewerkt naar een reductie van 23 naar 5 plattelandsgemeenten plus de stad Groningen. Wie van onderop anders wil, wordt door Gedeputeerde Staten tot de orde geroepen.’

Gevraagd naar voorbeelden noemt de emeritus-hoogleraar de afwijzing door Gedeputeerde Staten (GS) van de door Bellingwedde en Vlagtwedde gewenste fusiegemeente van 25.000 inwoners in Oost-Groningen. Hoewel de twee ‘muitende gemeenten’ volgens Vlek formeel in hun recht staan om te fuseren tot Westerwolde, dreigt er volgens hem een negatief advies van GS aan de minister van Binnenlandse Zaken. Die hakt uiteindelijk de knoop door of er wel of geen wetsvoorstel komt.

Als tweede voorbeeld noemt de emeritus-hoogleraar Haren. Vooruit­lopend op de burgerraadpleging in deze gemeente – die op de nominatie staat te fuseren met de stad Groningen en Ten Boer – stelde commissaris van de koning Max van den Berg dat ‘nee zeggen’ geen optie is.

Gezichtsverlies
De inwoners van Haren (inclusief Glimmen, Onnen en Noordlaren), waar Vlek er ook een van is, hebben zich overigens niets aangetrokken van de waarschuwing van de CdK. In de (niet-bindende) burgerraad­pleging van 19 maart sprak 74 procent van de inwoners zich uit tegen herindeling. De oude raad had daarover eind november een voorlopig principebesluit genomen.

Vlek: ‘De uitslag van de burgerraadpleging betekent groot gezichts­verlies voor het zittende college dat sterk heeft geijverd voor een fusie met Groningen. De nieuwe raad van Haren bestaat in ruime meerderheid uit partijen die op voorhand hadden geadviseerd om tegen te stemmen. In de lopende onderhandelingen voor een nieuw college is men het erover eens geworden dat het hele proces opnieuw moet, waarbij fusie met Groningen en Ten Boer niet voor de hand ligt.’

Maar er is volgens Vlek meer on­vrede, vooral in Oost-Groningen. ‘Daarvoor zijn door de visitatie­commissie-Jansen ongemakkelijke combinaties bedacht.’ De zoektocht door de negen gemeenten naar een werkbaar en gedragen alternatief strandde; ze kwamen er onderling niet uit. Mede op verzoek van de negen heeft de visitatiecommissie een tweede advies uitgebracht.

Daarin wordt voorgesteld om Slochteren samen te voegen met Hoo­gezand-Sappemeer, Menterwolde en Oldambt. Voor Veendam zijn Pekela, Bellingwedde, Vlagtwedde en Stadskanaal als fusiepartners bedacht. Bij de ‘opdrachtverlening’ aan de commissie hebben de gemeenten toegezegd het advies als ‘zwaarwegend’ te zullen beschouwen. Als de gemeenten het advies terzijde leggen, hakken GS straks de knoop door, zo is eerder met de gemeenten afgesproken. Vlek vraagt zich af waarom in Groningen zo drastisch en zo snel zo veel gemeenten moeten worden opgedoekt. ‘Vóór 1 december 2013 moesten alle gemeenten halsoverkop een richtinggevend principebesluit nemen, ervan uitgaande dat fusie­gemeenten democratischer zijn dan samenwerkingsverbanden. Maar veel Groningers begrijpen nog steeds niet waarom herindeling nodig zou zijn, waarom het allemaal zo snel moet, welke fusiescenario’s realistisch zijn en wat er dan op lokaal niveau zou veranderen. De visitatiecommissie adviseerde de vaart erin te houden; de provincie heeft van bovenaf in juli 2013 een dwingend en zeer krap tijdschema opgelegd, in de hoop dat er in alle 23 gemeenten vóór de raads­verkiezingen van 19 maart principe­besluiten zouden zijn genomen.’

Gezamenlijk proces
Dat is niet helemaal gelukt. De vraag is wat de nieuwe gemeenteraden gaan doen met de (principe)besluiten van de oude raden. De Groninger gedeputeerde Bote Wilpstra (bestuurlijke organisatie, D66) herkent zich niet in het beeld dat de emeritus-hoogleraar schetst. ‘Het proces tot herindelen en de discussie over de bestuurskracht van de Groninger gemeenten is in 2006 gestart. Vanaf het begin is het een gezamenlijk proces van provincie en gemeenten’, werpt Wilpstra tegen. ‘Er zijn diverse onderzoeken verricht naar bestuurskracht van gemeenten en provincie, naar mogelijkheden tot verbeteren van bestuurskracht en evaluaties van samenwerkings­verbanden.’

Hieruit bleek dat de bestuurskracht van een aantal gemeenten op termijn onvoldoende was en dat de niet-vrijblijvende regionale samenwerking te weinig effectief is. In opdracht van de provincie en de Vereniging van Groninger gemeenten is de visitatiecommissie vanaf medio 2012 aan de slag gegaan. Die concludeerde in februari 2013 dat aanzienlijke schaalvergroting van gemeenten nodig is. Na het verschijnen van het rapport ontstond volgens Wilpstra een nieuwe realiteit, die volgens hem door de meeste gemeenten werd herkend. ‘Het was niet meer de vraag of we zouden gaan herindelen, maar vooral met wie. Ook bleek uit de reacties brede overeenstemming om de herindeling voor 2018 te hebben gerealiseerd.’

Revolutionair
Vlek stelt dat het tempo en de intensiteit van de Groninger herindeling nog nergens is vertoond. ‘De reorganisatie van Groningen is een revo­lutionair bestuurdersproject. Nergens anders in Nederland wordt binnen vijf jaar driekwart van alle gemeenten opgeheven.’

Dat klopt niet helemaal. In Noord-Brabant is het aantal gemeenten tussen 1992 en 1997 van 131 naar 71 teruggebracht, en daarna nog verder gedaald tot de huidige 67. En ook nu wordt de boel flink opgeschud. Op initiatief van de provincie is de commissie-Huijbregts aan de slag gegaan met ‘Krachtig Bestuur in Brabant’. Alle gemeenten en regio’s zijn op onder meer bestuurskracht doorgelicht en op basis van de uitkomsten heeft de commissie suggesties gedaan voor zowel een beperkt aantal gemeentelijke fusies als voor versterking van regionale samenwerking.

Vlek: ‘In Noord-Brabant gaat het aanzienlijk bedachtzamer en veel minder drastisch dan in Groningen. Bovendien hopen GS dat veel vanuit de gemeenten zelf wordt ondernomen.’

‘Er wordt hier niet gekoerst op aantallen’, laat woordvoerder Jan Speelman van de provincie Brabant desgevraagd weten. ‘De inhoud staat voorop; de vorm komt later. Het gaat ons om de vraag of gemeenten voor de komende twintig, dertig jaar klaar zijn voor hun opgaven.’

Een geleidelijke, verdere daling van het aantal Brabantse gemeenten sluit Speelman niet uit. Maasdonk wordt per 2015 opgeheven en gaat deels op in Den Bosch en deels in Oss. Schijndel, Sint-Oedenrode en Veghel zijn bezig met het opstellen van een herindelingsontwerp waarbij de beoogde fusiedatum uiterlijk 2018, maar mogelijk al 1 januari 2017 is. De provincie is positief over deze herindelingsplannen.

Ook in Drenthe is in 1998 flink gesneden in het aantal gemeenten. De oorspronkelijke 34 gemeenten werden toen heringedeeld tot de huidige 12. ‘In de negentiger jaren was Drenthe een soortgelijk project als Groningen nu’, erkent de emeritus-hoogleraar. Voor die herindelingsoperatie werd vijf jaar voorbereidingstijd uitgetrokken. ‘Ook toen ging het om versterking van de ambtelijke organisatie en verbetering van dienst­verlening, waarbij de lokale democratie werd verzwakt. De Drentse herindeling verliep met zeer gemengde gevoelens die er nog steeds wel zijn.’

Geen ideaalmodel
Vlek is geen voorstander van herindeling, dat moge duidelijk zijn. ‘De beweerde noodzaak is niet overtuigend. Uit verschillende wetenschappelijke publicaties blijkt dat na een fusie de gemeentelijke bestuurskracht, mits goed georganiseerd, kán toenemen; dat gemeentelijke herindelingen niet of nauwelijks kostenbesparing opleveren en dat vergroting van gemeenten leidt tot verzwakking van de lokale democratie. Samenwerking via ambtelijke integratie is bovendien een reëel alternatief voor herindeling. Door de variëteit aan bestuurstaken is er geen ideaalmodel voor gemeentelijke herindeling.’

Sinds het aantreden van Rutte-II draait herindeling volgens Vlek vooral om de jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeids­bemiddeling. Maar deze ‘decentralisatietaken’ kunnen even goed worden geregeld via regionale samenwerkingsverbanden tussen bestaande gemeenten.

‘De democratische controle op samenwerkingsverbanden door raadsleden moet dan wel worden verbeterd. Dat kan bijvoorbeeld door samenwerkingsverbanden te versterken met een adviserende en autoriserende raad van toezicht van volksvertegenwoordigers uit de deelnemende gemeenten.’

De oprichting van regionale organisaties is wat Vlek betreft eveneens een optie. ‘Die zijn er ook voor leefomgeving en milieu (de regionale uitvoeringsdiensten), waterbeheer (de waterschappen) en veiligheid/hulpverlening (de veiligheids­regio’s). Waarom kunnen dan jeugdzorg, maatschappelijke en arbeidsparticipatie niet eveneens langs dezelfde worden georganiseerd, juist in dunbevolkte provincies als Groningen met hooguit 600.000 inwoners? Die regionale organisaties kunnen dan fungeren als openbare lichamen, waarvoor een behoorlijke democratische controle via gemeenteraden en Provinciale Staten kan worden ontworpen.’

Ontlast
Met dergelijke constructies wordt de lokale democratie behouden, stelt Vlek. En kunnen de bestaande Groninger gemeenten aanzienlijk worden ontlast. ‘In een recent overzicht van de stand van zaken laten GS zien hoe moeilijk gemeenten het nog gaan krijgen. De komende jaren moeten zij een herindeling voorbereiden, hun bestuurscultuur veranderen en drie forse decentralisatietaken inbedden. In plaats van nu veel tijd en moeite te verspillen aan gemeentelijke herindeling, zou die energie moeten worden gestopt in het goed regelen van de decentralisaties’, zegt Vlek. ‘Als dat eenmaal goed is georganiseerd, kan rustiger worden bekeken of supergemeenten nog nodig zijn.’

Kabinetsbeleid gemeentelijke herindeling
Het kabinet wil toe naar robuuste gemeenten (100.000-plus), waarnaar met een gerust hart taken kunnen worden gedecentraliseerd. Aanvankelijk leek het erop dat dit alleen via bestuurlijke fusies (herindeling) gestalte moest krijgen. Na een storm van gemeentelijke protesten bleek dit getalscriterium niet in beton gegoten te zijn. Een onsje minder mocht ook. De vorming van logische samenwerkingsverbanden van gemeenten met voldoende slagkracht (de zogeheten congruente samenwerkingsverbanden) werd eveneens geaccepteerd als alternatief voor herindeling. Voor het kabinet staat voorop dat er voldoende financiële en bestuurlijke slagkracht moet zijn. In aanvulling op de versoepeling van het getalscriterium kwam het kabinet in mei vorig jaar met een nieuw Beleidskader gemeentelijke herindeling, waarin wordt benadrukt dat ‘ook dit kabinet kiest voor herindeling van onderop’. Aan de provincies is wel een steviger rol toebedeeld om te voorkomen dat herindelingsdiscussies tussen gemeenten jarenlang voortduren ‘zonder reëel zicht op een bevredigende uitkomst’.

Het nieuwe Groningen
Eind februari 2013 werd de eerste schets van de nieuwe gemeentelijke (her)indeling voor Groningen gepresenteerd. Op verzoek van de provincie Groningen en de Vereniging van Groninger Gemeenten presenteerde de Visitatiecommissie Bestuurlijke Toekomst Groningen (de visitatiecommissie-Jansen) toen haar eindrapport Grenzeloos Gunnen; Advies over de maatschappelijk urgente vernieuwing van de bestuurlijke organisatie en de bestuurscultuur in Groningen. De commissie stelde voor het aantal gemeenten per uiterlijk eind 2017 terug te brengen tot zes: naast de stad Groningen waren dat Hogeland, Eemsdelta, Westerkwartier, De Compagnie en Oost-Groningen. Onder druk van morrende gemeenten besloten GS dat gemeenten met een ‘tegenbod’ mochten komen. Het advies van de commissie is en blijft wel het uitgangspunt voor GS en PS, tenzij er betere voorstellen komen die uiterlijk per 1 januari 2018 tot nieuwe, robuuste en duurzaam bestuurskrachtige gemeenten leiden. GS hadden het herindelingsvoorstel in januari – voor de gemeenteraads­verkiezingen − aan Provinciale Staten willen voorleggen. Dat is niet gelukt. Veel nieuwe gemeenteraden zullen opnieuw naar het herindelingsdossier gaan kijken. GS hopen nu rond de zomer met hun voorstel naar PS te komen.