Ga anders formeren

Tijdens de verkiezingscampagnes staat de kiezer volop in de belangstelling én in de gunst van de politici. Maar als de formatie eenmaal begint, verdwijnt diezelfde kiezer vrijwel geheel uit beeld. Het primaat van het electoraat maakt dan plaats voor het primaat van de politiek. Dat kan en moet anders, betoogt Peter Polhuis.

Als het politici ernst is om politieke en bestuurlijke vernieuwing tot stand te brengen, dan is het verstandig om te beginnen bij het belangrijkste politieke proces in ons bestel: de kabinetsformatie. Alleen de duur van kabinetsformaties geeft daartoe al aanleiding: gemiddeld duurt het na verkiezingen 94 dagen (dus ruim drie maanden) eer er een nieuw kabinet is gevormd. Een blik op het verleden stemt niet optimistisch. Sinds 1945 loopt het aantal dagen om een kabinet te formeren gestaag op. Nog vers in het geheugen ligt de formatie van Rutte III, die maar liefst 225 dagen (ruim zeven maanden) duurde en daarmee een lengterecord vestigde. De huidige formatie zal dit gemiddelde niet naar beneden bijstellen. Op de publicatiedatum van dit essay staat de teller inmiddels al ruim boven die 94 dagen.

In Nederland is rond formaties weinig formeel geregeld. Wel zijn er conventies en rituelen die met een zekere regelmaat opduiken, maar gebondenheid daaraan is er niet. Anders geformuleerd: het politieke primaat heeft vrij spel. Mijn pleidooi is om die vrijblijvendheid in te perken door consensus te bereiken over nieuwe spelregels. Blijken die in de praktijk te werken, dan kunnen ze in de (grond)wet worden opgenomen.

Een voor de hand liggende nieuwe spelregel is om de duur van kabinetsformaties te limiteren. Lukt het politici niet om binnen de vastgestelde termijn – en laten we in Nederland met een meerpartijenstelsel maar eens uitgaan van het huidige gemiddelde van drie maanden – een kabinet te formeren, dan wordt hun primaat weer terug gegeven aan de kiezer en volgen nieuwe verkiezingen.

De ervaring leert dat een tijdshorizon heilzaam is voor de afronding van een onderhandelingsproces omdat onder druk alles vloeibaar wordt. Maar belangrijker is dat politici zullen ervaren dat het politieke primaat dat hun na de verkiezing is gegeven, een geleend primaat is en ten principale toehoort aan het electoraat.

Continuering

Een tweede spelregel ontleen ik aan de VU-hoogleraar Gijs Kuypers, een van de grondleggers van de politicologie/beleidsanalyse in Nederland. Hij bepleitte reeds in 1967 dat zittende kabinetten enkele maanden voor de verkiezingen nadenken over hun continuering. Komt zo’n continueringsbesluit tot stand, dan kan de eenvoudige regel worden gevolgd dat als de regeringspartijen na de verkiezingsstrijd in zeteltal gelijk blijven of groeien, die regering kan doorregeren. Let wel, het gaat hier niet om het vereiste van een absolute meerderheid in de Tweede Kamer. Ergo, deze spelregel zou ook heel goed werken in het geval van een minderheidskabinet.

Deze regel is glashelder. Kiezers weten wat hun partij met welk programma in de komende vier jaar van plan is, en de gang van zaken na de verkiezingen is geen verrassing.

Had het huidige demissionaire kabinet zo’n continueringsbesluit genomen (en was het niet vlak voor de finish gestruikeld over de toeslagenaffaire), dan zou met de winst van drie regeringspartijen het kabinet Rutte IV – zonder tussenkomst van verkenners, informateurs en formateurs – vrijwel meteen kunnen aantreden. Hooguit zou binnen een week bezien kunnen worden of het aantal ministers en staatssecretariaten aangepast moet worden om tegemoet te komen aan de gewijzigde onderlinge politieke krachtsverhouding.

Dat zo’n continueringsbesluit serieus wordt verkend, wordt bevorderd door een aanvullende spelregel. Namelijk dat als zo’n besluit tot voortzetting van de coalitie niet tot stand komt, er een kabinet gevormd dient te worden met in elk geval de grootste oppositiepartij. Misschien zelfs door het leveren van de minister-president.

Winnaars eerst

Een andere spelregel kan zijn dat na verkiezingen de partijen die electorale winst hebben geboekt – dus ook de nieuwkomers – als eerste worden uitgenodigd om te bezien of een coalitie kan worden gevormd. Niet alleen is meteen duidelijk wat de eerste stap in het formatieproces is, maar ook deze heldere spelregel komt tegemoet aan het gevoel dat winnaars van verkiezingen voorrang hebben bij de machtsvorming.

Uitsluitingen van partijen – vanuit moreel-democratische en saamhorigheidsoverwegingen toch al moeilijk verdedigbaar – zijn dan niet meer aan de orde. Samenwerking is niet meer het gevolg van wilsovereenstemming van partijen, maar gewoon omdat het moet, wat overigens op allerlei niveaus in de samenleving normaal is. Toegepast op de laatste verkiezingsuitslag betekent dit dat VVD, D66, FvD, PvdD en de vier nieuwkomers meteen zouden worden uitgenodigd om de mogelijkheden van een nieuw kabinet te bezien.

Ingeval een zittende regering geen continueringsbesluit neemt, zal een beroep moeten worden gedaan op een procesbegeleider. Sinds de Tweede Wereldoorlog zien we een uitbreiding van dit soort functionarissen. Waren er eerst alleen formateurs, toen verschenen er informateurs (1951) en sinds 1989 kennen we ook verkenners. Coalitievorming op lokaal en provinciaal niveau laat zien dat meestal met één (in)formateur kan worden volstaan. In elk geval is het heilzaam dat zo’n functionaris niet uit het centrum van de politieke arena wordt geplukt, zoals de vier verkenners in de formatie van 2021. Men zal verstand van en ervaring met politieke besluitvorming moeten hebben, maar ook een behoorlijke afstand tot het actuele politieke gewoel.

Beslotenheid

Ook de vanzelfsprekendheid van de beslotenheid van onderhandelingen bij kabinetsformaties verdient discussie. Openheid van (in)formatiegesprekken wordt meestal afgewezen met het argument dat politieke leiders in beslotenheid tegenover een verkenner of (in)formateur hun hart moeten kunnen luchten. Voorts wordt gesteld dat als onderhandelingen in het openbaar plaatsvinden, politici niet meer terug kunnen komen op eerder gestelde harde eisen. Bovendien wordt door meeluisterende burgers en media het delicate proces van coalitievorming verstoord. Deze argumenten hebben vanuit de onderhandelingstheorie een zekere geldigheid, zeker in de context van internationale diplomatie of bij strategische besluitvorming in het bedrijfsleven. De vraag is of ze ook in het openbaar bestuur zo vanzelfsprekend zijn.

In het openbare bestuur gaat het niet alleen om resultaat, maar ook om de wijze waarop dat tot stand komt. Het voorvoegsel ‘openbaar’ is de laatste jaren op alle overheidsniveaus veel te veel verwaarloosd of als hinderlijk beschouwd. Mijn pleidooi is om dat openbare karakter van onze overheid weer centraal te stellen. Zouden er echt vreselijke ongelukken gebeuren als de onderhandelingen over coalitiepartners en over een regeerakkoord openbaar worden? Het gaat hierbij vooral om het belang van de kiezer. Is het niet eerlijker als de kiezer na de verkiezingen kan volgen welke punten van met name de eigen partij echt hard zijn en welke onderhandelbaar?

Kloof

Openbare formatieonderhandelingen voorkomen dat politici met doorzichtige argumenten en verbale constructies achteraf het gesloten compromis naar hun achterbannen verdedigen. Vooral met het argument dat toch heel veel van het eigen verkiezingsprogramma is gerealiseerd. Hier ligt een begin van de kloof tussen overheid en samenleving. Iedereen in dit veelpartijenland weet dat coalities en compromissen moeten worden gesloten en dat er dus ingeleverd moet worden op eigen standpunten. Laat dat dan ook maar zien, in alle openheid, zeker als het gaat om de hoofdlijnen van beleid dat ons allen direct raakt.

Wellicht moet er één uitzondering op openbare coalitievorming gelden, namelijk in de laatste fase van de formatie als het gaat om de ‘poppetjes’ die het de komende vier jaar voor het zeggen krijgen. Daarbij zijn privacyoverwegingen van belang. Echter, als het gaat om de inhoud van het beleid is openbaarheid achteraf niet toereikend. Coalitieonderhandelingen dienen niet plaats te vinden in achterkamertjes, maar in openbaarheid. Het is eigenlijk vreemd dat wij aan politici de ruimte geven om achter gesloten deuren afspraken te maken die voor ons allen zo belangrijk zijn.

Tot slot nog enkele opmerkingen hierover. Als formatie- of coalitieonderhandelingen openbaar worden, is het wenselijk dat coalitieakkoorden zich beperken tot de hoofdlijnen. In de tweede plaats zal het, in geval een (in)formateur wel nodig is, diens rol wijzigen en zal het wellicht moeilijker worden omdat er geen gelegenheid meer is om zich terug te trekken achter de veilige muur van geheimhouding. Natuurlijk zullen politici behoefte hebben aan vrijplaatsen voor gedachtenvorming en reflectie. Dat moet dan maar plaatsvinden binnen de eigen partij of fractie. Uitruil van politieke standpunten tussen partijen is echter een publieke zaak.

Transparantie

Het grootste effect van openbare politieke onderhandelingen is dat tegemoet wordt gekomen aan de wens van transparantie van de overheid. Met name in een fase waarin de belangrijke speerpunten van beleid voor de komende vier jaren worden verkend en vastgelegd. Dat de leidende politici daarbij wat aan onderhandelingsvrijheid moeten inleveren, lijkt mij vanuit de kiezer gezien geen probleem, eerder een voordeel. Het is afscheid van oude politiek en een forse stap in de zo gewenste nieuwe bestuursstijl van macht en tegenmacht. Dat het in de praktijk kan werken, is bewezen in gemeenten als Achtkarspelen, Wageningen en Wijk bij Duurstede.

Voor deze verandering zijn geen (grond) wettelijke procedures noodzakelijk, maar wel een cultuurverandering in ons politieke systeem. Op dit punt kan de landelijke overheid veel leren van de gemeentelijke praktijk. Politieke partijen en hun leiders zullen moeten erkennen dat het echte politieke primaat bij het electoraat ligt. Als die erkenning er eenmaal is, kan aan de uitwerking van bovenstaande voorstellen worden begonnen.