De stand van het bestuur

Bovendien worden ze geleid door personen die in staat zijn een samenhangende visie te destilleren uit de diversiteit van overheidshandelen dat zij jaarlijks aan zich voorbij zien komen. Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer en vicepresident van de Raad van State Herman Tjeenk Willink stelden ook dit jaar niet teleur. Zij voorzagen hun jaarverslagen van tot nadenken stemmende analyses.

Tjeenk Willink neemt het rapport van de commissie-Dijsselbloem over het falende onderwijsbeleid tot uitgangspunt. Wat kan daaruit worden geleerd over het functioneren van de overheid in de democratische rechtsstaat? De problemen zijn immens, zo blijkt uit de opsomming van Tjeenk Willink. Politieke partijen ontberen een samenhangende visie op de samenleving en kunnen geen groot verhaal meer vertellen waaruit passie blijkt; er is een schier onoverbrugbare afstand tussen de werkelijkheid die politici voor ogen staat en de werkelijkheid waarin de politieke idealen en het daarop gebaseerde beleid terecht komen; de tijd die nodig is om goede wetten te maken is veel te lang in vergelijking met de tijd waarbinnen de samenleving alle door haar ervaren problemen opgelost wenst te zien; door de snelle wisseling van parlementariërs en ambtenaren is er een gebrek aan collectief geheugen, waardoor steeds opnieuw dezelfde oplossingen worden 'ontdekt', zonder voldoende aandacht voor gedegen implementatie.

Het ontbreekt Tjeenk Willink niet aan een scherpe analytische blik, maar zijn beschouwingen leiden niet steeds tot een duidelijke conclusie. Als dat wel het geval is, overtuigt die niet altijd. Zouden we in Nederland op dit moment echt veel opschieten met een minder nauwe binding tussen kabinet en Kamermeerderheid, zoals Tjeenk Willink betoogt? Of is een zekere steun voor het kabinet van de daarmee verbonden Kamerfracties juist een noodzakelijke voorwaarde voor een stabiel overheidsbestuur? Al is het verhaal van Tjeenk Willink overtuigender als probleemanalyse dan als recept voor veranderingen, toch is het een absolute aanrader, omdat er uit blijkt dat voor de problemen geen eenvoudige oplossingen voorhanden zijn, hoe graag we dat ook zouden willen geloven.

Onzorgvuldig

De analyse van de Nationale ombudsman is in vergelijking met die van de vicepresident van de Raad van State wellicht kort door de bocht, hij geeft wel duidelijker aan waar hij vindt dat de overheid tekort schiet ten opzichte van de burger en wat daaraan moet worden gedaan. De goede voornemens die de overheid ten opzichte van de burger zou moeten hebben, vat hij in drie adviezen samen: 'communiceer!', 'bied mogelijkheden tot participatie!' en 'handel behoorlijk'.

Dit laatste advies is het meest controversieel. Niet vanwege de aan het advies ten grondslag liggende norm, maar omdat de Nationale ombudsman stelt dat het bij de gevallen waarin de overheid niet volgens de behoorlijkheidsnorm handelt, om meer dan incidenten gaat. De Nationale ombudsman zet op dat punt stevig in, maar overtuigt maar matig. Uit het jaarverslag blijkt op geen enkele wijze dat onbehoorlijk overheidshandelen daadwerkelijk structureel is. Daar komt bij dat wat op het eerste gezicht een van de meest verontrustende constateringen van het jaarverslag lijkt (de overheid zou bij burgers slechts een '4' op vertrouwen scoren), bij nader inzien nauwelijks van betekenis is.

De royale onvoldoende voor de overheid wordt gepresenteerd op pagina 10 van het jaarverslag en wordt daar gecontrasteerd met de '8' die de Nationale ombudsman op vertrouwen scoort. Wat blijkt echter op pagina 21? De 4 voor de overheid en de 8 voor de ombudsman zijn afkomstig van klagers bij de Nationale ombudsman. Het verrast niet dat die groep ontevreden is over de overheid en tevredener over de ombudsman. Verrassend (op z'n zachtst gezegd) is wel dat de waardering van die specifieke groep wordt gepresenteerd als de waardering van 'de gemiddelde burger' voor de overheid.

Ook al zijn de harde woorden van de Nationale ombudsman over de overheid niet steeds overtuigend, op één punt zijn ze dat zonder meer wel. Het betreft de totstandkoming van overheidsbeslissingen in asielprocedures, iets waar de Raad van State zoals bekend veelvuldig mee te maken heeft. Uit ambtshalve onderzoek van de Nationale ombudsman naar de zorgvuldigheid waarmee ambtsberichten ten behoeve van beslissingen over asielaanvragen tot stand komen, blijkt dat er op dat punt serieuze en structurele tekortkomingen zijn.

Onthullend is de reactie van de overheid. De bevindingen zouden incidenten betreffen. Slechts drie procent van de asielbeslissingen wordt op een ambtsbericht gebaseerd, dus het probleem is niet zo groot, aldus de betrokken ministeries. Vanwaar die laconieke reactie? De beste verklaring lijkt de uiterst marginale wijze waarop de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (inderdaad, onderdeel van de instantie waar Tjeenk Willink de scepter zwaait) de zorgvuldigheid van de totstandkoming van dit soort beslissingen toetst. Het kan bijna niet anders dan dat bij die ministeries wordt gedacht: waarom wakker liggen van een rapport van Brenninkmeijer, als de collega's van Tjeenk Willink het blijkens hun uitspraken allemaal wel best vinden?

Bert Marseille is universitair hoofddocent bij de vakgroep Bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen

Raad van State, Jaarverslag 2007, Den Haag, 2008. De Nationale ombudsman, Burgerschap verzilverd. Verslag van de Nationale ombudsman over 2007, Den Haag, 2008