BRP mocht de finish niet halen

Opolitieke redenen voor einde basisregistratie personen

Operatie BRP is ruim drie jaar geleden beëindigd, maar werd vorige maand bij de rechter-commissaris in Den Haag weer actueel toen vijf betrokkenen daarover in een verklaring onder ede twee dagen lang verslag deden. Dat voorlopig getuigenverhoor was de opmaat voor een bodemprocedure die ict-leverancier Gemboxx wil aanspannen tegen het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK). Het ministerie heeft het bedrijf intensief betrokken bij de Operatie BRP en daarbij voortdurend uitgestraald dat die volledig zou worden afgemaakt, dat Gemboxx ervan mocht uitgaan dat het zijn BRPproducten aan gemeenten zou kunnen verkopen. Door het stoppen van de operatie werden die producten, waarvan de ontwikkeling 4,5 miljoen euro had gekost, onverkoopbaar.

Gemboxx vindt de streep door de operatie onrechtmatig en verlangt schadevergoeding. Tussen de inwoners van Nederland, geregistreerd in de Basisregistratie Personen, bestaan tachtig miljoen relaties. Daarvan zijn er tien miljoen onjuist vastgelegd: incompleet of bij personen die aan elkaar gerelateerd zijn met verschillende gegevens. Verbetering van de kwaliteit van ’s lands persoonsinformatievoorziening, cruciaal voor vrijwel alle overheidshandelen, is dus geen overbodige luxe. En dat speelt al twee decennia, want het voornemen tot vernieuwing dateert van 2000 (zie kader). De Operatie BRP beoogde centralisatie van de bevolkingsadministratie in een landelijk systeem. Dat zou BZK ontwikkelen. Gemeenten houden de BRP bij. Private leveranciers, waaronder Gemboxx, zouden daarvoor gemeentelijke systemen, ‘Burgerzakenmodules’, leveren.

De cijfers over onjuiste vastlegging van relaties in de BRP zijn afkomstig van Cor Franke, van augustus 2013 tot eind juli 2017 door BZK ingehuurd als ‘gedelegeerd opdrachtgever’ en verantwoordelijk voor de uitvoering van de Operatie BRP. Hij was de eerste getuige voor de Haagse rechtbank. Het besluit om te stoppen, begin juli 2017 genomen door toen demissionair minister Plasterk, stoelde grotendeels op een advies van het Bureau ICT-toetsing (BIT) van een maand eerder. De BRP afmaken zou veel meer tijd en geld gaan kosten. Volgens Franke is op de aanpak van het BIT echter veel aan te merken: het advies is onderbouwd met feitelijke onjuistheden en de auditaanpak is dubieus.

‘Onbestaanbaar’
Het BIT had in de aanloop naar het advies aan Franke een feitendocument van tien pagina’s gestuurd. Franke noemde het voor de rechtbank ‘onbestaanbaar’ dat dit document al naar secretaris- generaal (SG) Richard van Zwol was gegaan, opdrachtgever van de BIT-audit, vóórdat bij Franke’s BRP-programma wederhoor was gehaald. Franke had 21 pagina’s met kritiek op de bevindingen aan het BIT gestuurd, maar daar is niets mee gedaan. Er stonden fouten in het eindrapport plus de daarop gebaseerde conclusies. ‘Als ik de feiten niet onderschrijf, onderschrijf ik de conclusies ook niet’, verklaarde Franke. ‘Het BIT schreef wat op, maar onduidelijk was vanuit welk perspectief.’

Van het BIT heeft hij nooit een reactie op zijn commentaar ontvangen. Wel heeft een gesprek plaatsgevonden, waarin echter slechts één aspect aan de orde mocht komen, de mate waarin de vernieuwde BRP gereed was. ‘Het BIT wilde niet spreken over andere onderwerpen.’ Volgens Franke had het bureau een onjuiste meetmethode gebruikt. Het stelde dat 42 procent af was. Franke houdt het op driekwart. ‘75 procent was klaar en getest. We waren over de top van de berg heen.’ Moeilijke zaken waren eerst aangepakt, wat resteerde was eenvoudiger werk. Het was nog maar een kwestie van ‘naar beneden, de berg af’.

Franke verklaarde dat Van Zwol het BRP-programma niet wilde continueren, en dat hij daartoe al besloten had nog voordat hij het BIT-advies onder ogen had gehad. Dat liet Van Zwol weten na overleg met topambtenaren. Franke had dat van een deelnemer aan dat overleg. Van wie?, wilde Meine Dijkstra, advocaat van BZK, weten. Het was in vertrouwen verteld en dat wilde Franke niet beschamen, ook niet nadat de rechter-commissaris hem voorhield dat hij geacht werd de waarheid en de hele waarheid te vertellen.

‘Rode-knop-overleg’
Van Zwol, tegenwoordig staatsraad bij de Raad van State, was in februari 2017 een ‘rode-knop-overleg’ gestart over de toekomst van de Operatie BRP, die najaar 2016 enige tegenslag had ondervonden. Volgens Franke zaten daar een directeur-generaal en drie directeuren van BZK in en de chief information officer (CIO) van het rijk, tevens hoofd BIT. Franke niet, wat hem als gedelegeerd opdrachtgever verbaasde. Reden zou zijn dat hij extern werd ingehuurd. Franke is bij de gehele besluitvorming over het stoppen niet betrokken geweest.

Franke, die te verstaan had gekregen dat zijn aanwezigheid op 5 juli 2017 in de Tweede Kamer, toen Plasterk het einde van Operatie BRP aankondigde, niet op prijs gesteld werd, was compleet verrast door dat besluit. Plasterk had eerder juist verklaard niet te zullen stoppen, maar een commissie over een succesvolle afronding te laten adviseren. Die is er nooit gekomen. In maart 2017 lag er wel een plan hoe de operatie af te ronden. In 2015 had het BIT ook naar het programma gekeken en het had toen geoordeeld dat het BRP de finish zou kunnen bereiken als vijf risico’s werden bestreden. Die waren allemaal opgelost, voor Franke eveneens aanleiding om niet over een goede afloop te twijfelen.

Hoe de BIT-adviezen van 2015 en 2017 zo kunnen verschillen? Het BIT, in 2015 opgericht na het parlementair onderzoek van de commissie-Elias naar het falen van ict-projecten bij de overheid, begon met enkele pilotonderzoeken, waaronder dat naar Operatie BRP. Het BIT-advies uit 2017 was resultaat van ‘gedegen onderzoek’. Dat was volgens Ton van der Burg, de tweede getuige, de verklaring van BITbaas en rijks-CIO Hans Wanders.

Geen toekomstvisie
Van der Burg was vanaf 2008 vanuit de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) intensief betrokken bij ontwikkelingen rond GBA en BRP en zat in de stuurgroep van Operatie BRP, geleid door directeur-generaal Gert-Jan Buitendijk (nu SG van Algemene Zaken). ‘Wij vroegen Wanders hoe hij de toekomst van de BRP zag. Daar had hij geen visie op, het was geen onderdeel van het onderzoek.’ Stoppen, zonder enig alternatief. Een eerdere ‘informele’ ontmoeting van de stuurgroep met het BIT had hem nog meer verbaasd. ‘We konden commentaar leveren op het conceptadvies. Het werd uitgedeeld en we kregen een kwartier, misschien een half uur, in elk geval veel te kort om serieus te reageren. Daarna moesten we alles weer inleveren.’ Van der Burg ervoer de gang van zaken als ‘schokkend’.

De VNG-man, nu met pensioen, hekelde de financiële paragraaf van het advies. Die bevat kosten die buiten het programma vielen en wekte de suggestie dat gemeenten nog miljoenen extra moesten investeren, terwijl daarvoor budget was gereserveerd. ‘Dat heeft mij erg gestoken.’ Volgens Van der Burg is de VNG niet in de besluitvorming betrokken. En dat terwijl de operatie sinds een bestuursovereenkomst van  BZK en VNG uit 2009 een gezamenlijke onderneming was. Het stopbesluit zelf had hem ‘verbijsterd’. Het was ingegeven door ‘politieke motieven, niet door inhoudelijke argumenten’. In maart waren er verkiezingen geweest. ‘Ik had het gevoel dat men het nieuwe kabinet niet met de ontstane situatie wilde opzadelen.’

‘Buiten spel gezet’ was de kwalificatie van getuige Gert-Jan van der Kooij, die ook constateerde dat vanaf begin 2017 ‘niet de inhoud van belang was, maar de politiek eromheen’. Hij was vanaf 2011 aan het programma verbonden, voornamelijk als ‘koppelvlakspecialist’, verantwoordelijk voor het opstellen van specificaties voor de communicatie tussen gemeentelijke Burgerzakenmodules en de centrale BRP-database. Ook het testen van die communicatie viel onder hem.

Van der Kooij was tevens voorzitter van de ‘Hoe-groep’, waarin hij met leveranciers sprak over de ict-vertaling van wat gemeenten in de ‘Wat-groep’ als behoeften hadden geformuleerd. ‘We toetsten ideeën bij leveranciers, ook om consensus te bereiken en partijen mee te nemen in de ontwikkelingen.’ Voor de samenwerking was met marktpartijen een convenant gesloten. Wanneer een onderdeel van het centrale systeem af was, kwam dat in een online ‘proeftuin’, waar leveranciers konden testen of hun inmiddels ontwikkelde Burgerzakenmodules ermee konden communiceren. Gemboxx was steeds de eerste en van de zes betrokken leveranciers ‘over de hele periode het meest actief’ in de proeftuin.

Bodemprocedure
Van dit bedrijf werden oprichter Swier Jan Miedema en technische man René Schrieken verhoord. Alles wees erop dat hun onderneming Burgerzakenmodules aan gemeenten zou kunnen leveren. Zowel Kamerbrieven van Plasterk als signalen van het team van Franke, dat veelvuldig een beroep deed op hun expertise, en vanuit gemeenten bezorgden Gemboxx de overtuiging dat de BRP-operatie zou worden afgerond en de investering zou gaan renderen. Miedema verklaarde dat Gemboxx aanvankelijk uitsluitend Burgerzakenmodules maakte en testte. ‘Toen bleek dat wij veel kennis hadden, werden wij ook gevraagd mee te denken over onder andere architectuur, koppelingen en specificaties.’ Op zeker moment bepaalde Gemboxx in feite de voorgang van de operatie. ‘Die was afhankelijk van onze opleveringen.’

In antwoord op Kamervragen liet Plasterk oktober 2017 weten dat er geen schadeclaims waren ontvangen. Hij had ‘geen aanleiding om te veronderstellen dat er nog schadeclaims gaan komen’. Miedema ziet in de getuigenverklaringen inmiddels wel aanleiding voor een claim. Na afloop verklaarde hij een bodemprocedure te gaan starten. 

Modernisering GBA - Operatie BRP
De vernieuwing van de BRP gaat terug tot februari 2000, toen Roger van Boxtel, minister in het tweede kabinet-Kok, een commissie liet adviseren over de toekomst van de Gemeentelijke Basisadministratie personen. Deze GBA, in 1994 ingevoerd, was verouderd. Het was een voortzetting van het bevolkingsregister: een kaartenbak waarin gemeenten van elke burger gegevens bijhielden over onder meer geboorte, woonadres, huwelijk, geboorte van kinderen, scheiding en overlijden. Sinds 1994 deden ze dat in een geautomatiseerde kaartenbak.

Om diverse redenen was modernisering nodig. Door de inrichting van de GBA moest bijvoorbeeld een huwelijk worden vastgelegd bij beide echtelieden en een geboorte bij kind, moeder en vader. Dat gebeurde niet altijd met dezelfde datum. Modernisering moest de gebrekkige gegevenskwaliteit opkrikken.

Een ander bezwaar was dat organisaties die voor hun persoonsgegevens afhankelijk waren van de GBA (momenteel zevenhonderd), pas over wijzigingen konden beschikken twee dagen nadat gemeenten die hadden aangebracht. Dat ging via een centrale voorziening, waarnaar gemeenten hun mutaties ’s nachts doorstuurden. De politie, die bij een aanhouding gegevens wilde checken, moest het met niet-actuele informatie doen. De GBA-modernisering was een moeizame onderneming, die enkele malen werd gestopt en weer herstart, maar sinds 2013 tamelijk voortvarend verliep in wat kort daarna de Operatie BRP ging heten. Tekortkomingen zouden worden opgelost met een centrale database, waarin gemeenten gegevens over hun inwoners rechtstreeks moesten bijhouden en waarin relaties tussen personen één maal werden vastgelegd.

Het rijk zou deze centrale voorziening realiseren. Verder zou de BRP bestaan uit systemen bij gemeenten, waarmee ze met de landelijke database konden werken. Deze ‘Burgerzakenmodules’ zouden private leveranciers ontwikkelen. Dat moest de werking van de markt bevorderen, die werd gedomineerd door twee grote bedrijven, Centric en PinkRoccade.

De plannen zijn verleden tijd, de tekortkomingen niet. Op 5 juli 2017 trok demissionair minister Plasterk (BZK) de stekker eruit. In november 2019 liet verantwoordelijk staatssecretaris Knops de Tweede Kamer weten: ‘Ik zie goede mogelijkheden om de BRP stapsgewijs te gaan verbeteren en vernieuwen, voortbouwend op wat er al staat in plaats van te koersen op het bouwen van een nieuw systeem.’