Rli: Onteigenen ook toestaan aan private partijen

Het mogen onteigenen van in gebreke blijvende grondbezitters moet niet langer voorbehouden blijven aan overheden en zou – binnen bepaalde kaders – ook door private partijen kunnen worden toegepast. Dat is het opvallendste advies in het vandaag verschenen rapport ‘Grond voor gebiedsontwikkeling’ van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli). 

Niet nog complexer
De raad was gevraagd de consultatieversie van de ‘Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet’ tegen het licht te houden. Grondbeleid is, samen met onder meer natuurbeleid, door de politiek bewust buiten de ontwikkeling van de Omgevingswet gehouden. Daarmee kon worden voorkomen dat invoering van die wet – die de 19.500 Nederlandse bestemmingsplannen terugbrengt tot één omgevingsplan per gemeente ­–  een nog complexer proces werd dan het al is. In 2019 moet, volgens plan, de Aanvullingswet alsnog in de Omgevingswet worden opgenomen.

Te weinig aansluiting
De vraag is of die datum wordt gehaald. De Rli concludeert in het rapport dat de regelgeving voor grondbeleid te weinig aansluit op de filosofie en de verruimde reikwijdte van de Omgevingswet. Ook biedt de Aanvullingswet de gemeenten nog te weinig instrumenten om van een actief grondbeleid (waarbij de overheid de exploitatie volledig ter hand neemt) over te gaan op een faciliterend grondbeleid (waarbij dat onder voorwaarden wordt overgelaten aan private partijen). Als derde ontwerpeis stelt de Rli dat de wet meer ruimte moet bieden aan een betere verdeling van kosten en baten in grondexploitaties, bijvoorbeeld door het gebied groter te trekken waardoor verevening van winst- en verlieslocaties mogelijk wordt.

Evolutie
Ja, het aan private partijen verstrekken van een onteigeningsbevoegdheid ‘zal er ongetwijfeld als eerste punt worden uitgehaald door de vakgemeenschap’, zegt voorzitter Jan-Jaap de Graeff van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur in een toelichting. ‘Voor ons is dat echter geen revolutie maar een evolutie. Het past in de lijn om private partijen meer te laten bijdragen aan publieke doelen. Je moet private partijen die je als overheid faciliterend wilt ondersteunen ook instrumenten in handen geven om de grondexploitatie gestalte te geven: kosten verhalen, onteigening. Mits dat gepaard gaat met een publiek besluit van een gemeenteraad waarin ook gemotiveerd is dat hiermee een publiek doel wordt gediend.’

Verlengde arm
‘Het past bij de filosofie van de Omgevingswet’, vult raadslid Co Verdaas aan. ‘Die is gebaseerd op uitnodiging en zelfredzaamheid, niet op blauwdrukken voor tien jaar. En het overlaten van de onteigeningsbevoegdheid aan de markt doen we nu ook al met ProRail, Rijkswaterstaat en andere zbo’s. Wij zeggen daarmee niet dat het beter is dat een private partij gaat onteigenen. Nee, wij zeggen: maak het mogelijk dat je het instrument onteigening binnen bepaalde kaders gelegitimeerd uit handen geeft. Ik noem het de verlengde-armconstructie: alle waarborgen blijven overeind.’

Meer zekerheden 
De raad zou verder graag zien dat private ontwikkelaars in (bijvoorbeeld) financieel kwetsbare gebieden tegemoet kunnen worden gekomen met meer zekerheden vooraf. Verdaas: ‘We zijn in Nederland gewend om heel gedetailleerd met scenario’s te werk te gaan, om zo alle plussen en minnen van een specifiek project vooraf te kunnen doorrekenen. Maar kunnen we, om gebiedsontwikkeling te stimuleren, die kosten en baten ook anders verdelen? Baatbelasting wordt nu nauwelijks ingezet omdat de uitvoering ervan erg ingewikkeld is. Maar met value capturing is het mogelijk om daar waar baten evident neerslaan, ook belasting te heffen. Tot nu toe wordt dat nooit benut om een ontwikkeling mede uit te financieren. Dat zou in de wet een nuttige aanvulling kunnen zijn. Ook regionale verevening en fondsvorming kunnen helpen een gebiedsontwikkeling financieel haalbaar te maken.’ 

Realisatieplicht
Niet dat uitsluitend private partijen in het advies over de Aanvullingswet op hun wenken worden bediend. De Rli stelt private ontwikkelaars ook een nieuwe ‘realisatieplicht’ voor. ‘Als een ontwikkelaar gronden bezit en niet ontwikkelt, ben je nu vrij machteloos als overheid’, stelt Verdaas. ‘Er is jurisprudentie dat je dan vijf jaar moet wachten, voordat je zonder planschade als overheid weer aan de touwtjes kunt gaan trekken. Maar je wilt voorkomen dat twintig partijen met de ontwikkeling van een gebied aan de gang gaan en één of twee zeggen: ik doe niks, want ik heb recht op zelfrealisatie. Wij stellen voor een dergelijk beroep op zelfrealisatie te koppelen aan een realisatieplicht.’ 

Veel vragen
Al met al, stelt Verdaas, ‘merken wij dat er rond de nieuwe Aanvullingswet in het veld nog veel vragen leven. Hoe monitor je straks omgevingskwaliteit? En hoe bepaal je vervolgens wanneer je je programmatische aanpak op dat punt moet bijstellen als je achterloopt. Is de instrumentkoffer van de Aanvullingswet op dat punt wel voldoende gevuld? Volgens ons moet er nog een aantal belangrijke instrumenten bij.’

Uitstel
Wat de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur betreft is uitstel van Aanvullingswet met één of twee jaar tot 2020 of 2021 daarom ‘een reële optie’. Verdaas: ‘Anders loop je het risico dat de voordelen die de Omgevingswet moet gaan bieden – meer transparantie, maatschappelijke belangenafweging aan de voorkant – dat die je uiteindelijk in de staart gaat bijten omdat je bij de uitvoering instrumenten tekortkomt. Daarom zeggen we: neem desnoods wat tijd extra om de Aanvullingswet te ontwikkelen, zodat je de verschillende denklijnen ook vertaalt in een passend instrumentarium. Pas dan kan de wet gaan werken zoals die is bedoeld.’