Gemeentelijk bezit: van stress naar shock

De maatschappelijke voor gemeentelijke bezittingen is omvangrijk. Doordat het bezit vooral stamt uit de wederopbouw voldoet het niet meer aan de huidige gebruiks- en duurzaamheidseisen. Dit essay van Teun van der Meulen gaat over het herkennen van veroudering, voordat het bezit onbruikbaar is. En over wie vervolgens aan zet is: gemeenten of rijk?

Uitbreiding  

In de twintigste eeuw zijn onze steden in de verschillende fases uitgebreid, van de wederopbouwperiode in de jaren vijftig en zestig tot aan de Vinex-locaties in de jaren negentig. Op dit moment is er opnieuw een focus op uitbreiding van de woningvoorraad door rijksbijdragen in de vorm van de Woningbouwimpuls. Tussendoor is in de stadsvernieuwingperiode van de jaren zeventig en tachtig de 19de-eeuwse stad drastisch aangepakt. Circa veertig jaar na de stadsvernieuwing en zeventig jaar na de wederopbouwperiode zijn de fysieke opgaven in de bestaande stad niet meer te ontkennen.

Conflict
Het conflict tussen verouderde woningen, rioleringen, buitenruimte, scholen en andere voorzieningen, in combinatie met de huidige comforteisen en de toekomstige duurzaamheidsambitie is groot. De luchtkwaliteit in schoolgebouwen is exemplarisch. Het was normaal om in scholen die dateren van voor de oliecrisis de verwarming hoog te zetten en de ramen open. Inmiddels verlangen we vanuit duurzaamheidsambities goed geïsoleerde gebouwen, waardoor ventilatie direct van buiten onmogelijk is.

Geen antwoord 
Door de coronacrisis is de roep naar gezonde schoolgebouwen met voldoende ventilatie­capaciteit groot. Maar een enkelvoudige oplossing is geen antwoord op de bredere opgaven voor scholen zoals de verouderde leeromgeving, laagwaardige isolatie en installatie en eventueel loden leidingen en asbest. Het publieke bezit verlangt in plaats van incidentele programma’s een structureel langdurig investeringsprogramma, een stadsvernieuwing 2.0, om een ‘nieuw normaal’ te realiseren.

Stedelijk weerstandsvermogen
Het continue proces van adaptatie, innovatie en samenwerking als antwoord op actuele probleemstellingen in de fysieke omgeving, kan worden beschouwd als stedelijk weerstandsvermogen. Een interventie creëert een nieuwe realiteit, die opnieuw een reactie oproept. Dit proces van doorlopende actie en reactie leidt tot een constant wijzigend evenwicht, met als doel om het risico op het falen van een systeem te voorkomen.

Risico 
De maatschappij loopt echter continu risico, dat tot op zekere hoogte wordt geaccepteerd. Een risico dat zich traag ontwikkelt, wordt stress genoemd. Als gevolg van de stress kan het risico zich ontwikkelen tot een bedreiging. De ultieme uiting van een bedreiging is een shock, waardoor het nemen van maatregelen urgent wordt.

Geen vernieuwing

De maatschappelijke en ecologische opgave voor gemeentelijke bezittingen is omvangrijk. Doordat het bezit vooral stamt uit de wederopbouwtijd voldoet het niet meer aan de gebruiks- en duurzaamheidseisen van vandaag. De exploitatietermijn is verstreken, maar een structurele vernieuwing blijft tot nu toe uit.

Beperkte ruimte
Nationaal en internationaal hebben lokale overheden sinds de crisis van 2008 minder geïnvesteerd in bezittingen. De grip van de nationale overheid op de besteding is vergroot, terwijl de uitvoering en verantwoordelijkheid van taken is verschoven naar lokaal niveau. De beperkte investeringsruimte van lokale overheden staat haaks op de gedachte om te kunnen anticiperen op veranderingen, maar is te verklaren vanuit de interactie tussen verschillende overheidslagen.

Generieke oplossingen 

Uit een analyse van de structurele problemen in New Orleans (als gevolg van de orkaan ­Katrina van 2005), de wederopbouw van ­Tohoku, Japan (na de aardbeving en tsunami in 2011) en de aanpak van structurele leegstand in Liverpool (als gevolg van economisch verval van de regio), blijkt dat de centrale ­overheid aanvankelijk streeft naar herstel van de oude situatie. De centrale overheid voorziet in generieke technische oplossingen in plaats van specifieke maatregelen voor de lokale context. Met de toekenning van incidentele middelen aan specifieke opgaven neemt de centrale overheid ruimte weg voor de lokale overheid om op basis van de lokale context te acteren.

Lokale politiek

Voor de lokale politiek is investeren in publieke voorzieningen niet attractief, omdat kortetermijndoelstellingen domineren in de strijd om de kiezer. Dat leidt ertoe dat lokale overheden de verantwoordelijkheid voor herinvesteringen neerleggen bij hogere overheden. Op basis van een mathematische speltheorie, waarin strategische interactie tussen spelers is bestudeerd, is in Noorwegen dat effect verklaard. De lokale overheid is zich ervan bewust dat hogere overheden financieel zullen compenseren op het moment dat de kwaliteit structureel niet op orde is.

Spanningsveld 

Op het niveau van de uitvoeringsorganisatie is er een continu spanningsveld tussen ambitie en financiële mogelijkheden. Uit een analyse van de ambities na bezuinigingen bij de NASA na het Apollo-tijdperk bleek deze organisatie niet in staat te zijn geweest om de ambities aan te passen aan het budget. De NASA is niet in staat geweest om te anticiperen op de veranderende omstandigheid. Het ruimteprogramma en de organisatie als geheel zijn hiermee in diskrediet gebracht. Om dat te voorkomen is het noodzakelijk om te reageren op veranderende omstandigheden en te signaleren dat de drie elementen (kosten, fysieke en sociale ambities) van het ontwerp­dilemma niet op ­elkaar zijn afgestemd.

Shocktherapie 
In deze analyses is een zichzelf versterkend mechanisme te herkennen. Door het beperken van buffers op lokaal niveau ontstaat ruimte voor incidentele programma’s waar de nationale politiek het verschil kan maken. Op lager niveau ontbreekt de ruimte om met specifieke oplossingen te anticiperen op lokale tendensen. Met als gevolg dat de rijksoverheid stuurt met incidentele middelen als een shocktherapie. Voorbeelden zijn de Woningbouwimpuls, Blokhuisgelden en de aardgasvrije wijken.

Niet herkend 
Op het niveau van de uitvoeringsorganisatie wordt niet gesignaleerd dat de ambities niet haalbaar zijn. Het is roeien met de riemen die je hebt. Het ontwerpdilemma wordt niet herkend. Ten slotte zal de lokale politiek, op het moment dat duidelijk wordt dat de doelstellingen niet haalbaar zijn, ­inzetten op extra bijdragen vanuit de centrale overheid. De drie lagen houden elkaar in stand en versterken de positie van de centrale overheid. Dat roept de vraag op, op welk niveau een slag om de arm wordt gehouden om te

reageren op de actualiteit. Wie bezit weerstandsvermogen en in wiens belang?

Lees de rest van het essay deze week in BB18 (inlog).