Essay: Opgavegericht of opgelicht

Gemeenten en provincies hanteren ‘opgavegericht werken’ steeds vaker als sturings filosofie in hun doelstellingen en manier van communiceren. Ambtelijke flexibiliteit, het luisteren naar burgers en het bereiken van maatschappelijke effectiviteit staan in die werkwijze centraal. Ook externe betrokkenen staan er positief tegenover. Maar volgens onderzoeker Rick Anderson is niet alles wat het lijkt te zijn

In de praktijk, maar ook in de literatuur, blijkt de definitie van opgavegericht alles behalve eenduidig te worden gehanteerd. ‘Opgavegericht werken is een overkoepelend begrip voor een werkwijze die in ontwikkeling is en waarvoor nog geen eenduidig concept bestaat’, zo merken sommigen voorzichtig op. Andere auteurs wagen zich weliswaar aan een definitie, maar daarin wordt opgavegericht werken niet altijd onderscheidend tot uitdrukking gebracht ten opzichte van andere organisatieprincipes. ‘Het uitgaan van wat nodig is in de samenleving en daarop sturen door een koppeling van mensen en middelen’, onderscheidt als definitie bijvoorbeeld niet wezenlijk van wat overheden altijd al geacht worden te doen.

Sommige definities van opgavegericht werken overlappen zelfs met sturingsprincipes die al veel langer geleden zijn neergelegd, zelfs wettelijk. Zo onderscheidt ‘het definiëren van een concreet doel en het inzetten van middelen daartoe’ als definitie van opgavegericht werken zich niet van bijvoorbeeld sturing op basis van de voorgeschreven WWW-vragen: Wat willen we? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten? Sommige overheidsorganisaties definiëren opgavegericht werken als het sturen vanuit hoofdopgaven, waarbij dan wordt afgestapt van de klassieke sectorale indeling en waarbij verantwoordelijkheden op basis van opgaven worden belegd. Opgavegericht werken wordt dan synoniem aan projectmatig werken, een werkwijze die immers ook deze kenmerken kent. Illustratief is het voorbeeld van een provincie die opgavegericht werken definieert als een werkwijze waarbij ‘in alles wat gedaan wordt, de opgave leidend is en waarbij sturing wordt voorgestaan door een ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever’, een definitie die juist door een andere provincie wordt gereserveerd voor projectmatig werken.

Gelukkig is er wel een gemeenschappelijke noemer te vinden. Opgavegericht werken kan worden gedefinieerd als een organisatieprincipe, waarbij maatschappelijke opgaven in samenwerking met externe actoren worden gedefinieerd en gerealiseerd en waarbij medewerkers en bestuurders op basis van deze opgaven worden gepositioneerd en aangestuurd. Het gaat dus om de combinatie tussen de samenwerking met externe actoren (en niet zozeer met enkel interne actoren) en de organisatie rondom opgaven (en niet zozeer op basis van de sectorale indeling). In de praktijk wordt dan bijvoorbeeld samen met externe actoren bezien wat de grootste opgaven zijn op een thema (zoals jeugdzorg) en vervolgens worden samen met deze externen acties uitgezet.

Management
De vraag rijst dan uiteraard of opgavegericht werken daadwerkelijk effect heeft en of de beoogde doelstellingen met opgavegericht werken zijn gerealiseerd. Hier is begin 2018 een onderzoek over verschenen, met enkele opmerkelijke conclusies. In dit onderzoek wordt een viertal gemeenten onderzocht die de afgelopen twee jaar opgavegericht werken hebben geïmplementeerd. Bezien is, in hoeverre opgavegericht werken nu daadwerkelijk is geland op de werkvloer en in hoeverre externen, raadsleden en managers tevreden zijn over deze nieuwe werkwijze. De vier onderzochte gemeenten laten een zeer verschillend beeld in implementatie en waardering zien.

Drie gemeenten hanteren naast opgavegericht werken ook nog andere sturingsprincipes, zoals projectmatig werken of programmagericht werken. Hoewel deze drie gemeenten opgavegericht werken in combinatie met andere sturingsprincipes in hun formele organisatiefilosofie hebben opgenomen en de meeste medewerkers dit ook weten, geven de medewerkers een invulling aan het begrip opgavegericht werken die niet correspondeert met de definitie van het management. Dit is dus het geval als naast opgavegericht werken formeel ook andere sturingsprincipes worden gehanteerd.

Bij één gemeente bijvoorbeeld zijn de medewerkers van mening dat bij opgavegericht werken de doelstellingen (met betrekking tot onder meer jeugdzorg en subsidieverstrekking) door de ambtelijke organisatie moeten worden gerealiseerd en juist niet in samenwerking met externen gerealiseerd moeten worden.

De consequenties hiervan kunnen pijnlijk zijn. Niet zozeer het formeel vastgelegde organisatieprincipe, maar de perceptie van de medewerkers daarvan blijkt namelijk doorslaggevend voor de uitwerking van organisatieprincipes in de praktijk. Een gepercipieerde combinatie van verschillende organisatieprincipes biedt kennelijk ruimte voor een invulling door medewerkers die afwijkt van de definities die door de gemeenten formeel worden gehanteerd. Dergelijke combinaties blijken in de praktijk uiteindelijk weinig effectief. De facto worden in de praktijk dan doelstellingen intern geformuleerd en gerealiseerd en vindt de aansturing plaats op basis van de oorspronkelijke sectorale indeling: men valt terug op het klassieke organisatieprincipe.

Ambtelijke teams
Eén gemeente geeft hier een treffend voorbeeld. Deze gemeente beoogt opgavegericht te werken en stelt in een raadsvoorstel: ‘In al ons doen en denken werken wij opgavegericht: wij formuleren samen met de betrokkenen de opgaven en zoeken bewust de samenwerking met het veld om deze opgaven aan te pakken. Ook de organisatie is hierop ingericht.’ Deze gemeente werkt echter ook projectmatig (aldus een ander raadsvoorstel). Het gevolg is nu dat de medewerkers denken dat bij opgavegericht werken best aan externe partijen mag worden gevraagd wat de belangrijkste uitdagingen zijn op het gebied van jeugdzorg, maar dat de realisatie een strikt ambtelijke aangelegenheid is.

Uiteindelijk blijkt in deze gemeente geen sprake te zijn van ambtelijke teams die zich gegroepeerd hebben rondom een opgave: men werkt nog gewoon met een drie sectorenmodel (Middelen, Welzijn en Ruimte). Bij het schrijven van de grootste uitdagingen binnen de jeugdzorg vindt in de praktijk geen afstemming plaats met externen en ook bij de realisatie zoekt men die afstemming niet. Zo denkt de ambtelijke organisatie dat de wachttijden het grootste probleem binnen de jeugdzorg zijn (en men nam dan ook ambtelijk actie), terwijl de wijkcommissies aangegeven dat de opgave eerder ligt in de kwaliteit en de afstemming binnen de jeugdzorg. Feitelijk werkt deze gemeente volgens het klassieke patroon waar opgavegericht werken nu juist van afwil …

Raadsleden zien vervolgens weinig verschil ten opzichte van de oude klassieke situatie, terwijl wijkcommissies ontevreden zijn: de verwachtingen bij wijkcommissies waren bij de aankondiging van opgavegericht werken wellicht te hoog gespannen. De gemeente die formeel enkel opgavegericht is gaan werken en geen combinatie zoekt met andere organisatieprincipes, blijkt in de praktijk als enige daadwerkelijk opgavegericht te werken. Deze gemeente weet doelstellingen in samenwerking met externen te formuleren en te realiseren, terwijl ook de aansturing plaatsvindt op basis van opgaven. Het opmerkelijke van deze gemeente is echter weer dat de wijkcommissies weliswaar lovend zijn over deze nieuwe werkwijze, maar dat raadsleden op zijn minst gesteld huiverig tegenover opgavegericht werken staan. Sommigen gaven toe deze werkwijze als bedreigend te ervaren, zeker als zij minder betrokken zijn bij de externe samenwerking.

Ballenbak-principe
Het bovenstaande leidt tot een aantal conclusies. Op de eerste plaats wordt de term opgavegericht werken op verschillende manieren gebruikt en blijkt nogal eens overlap te vertonen met andere sturingsprincipes, zoals projectmatig werken. Geconcludeerd kan verder worden dat niet alles wat opgavegericht werken wordt genoemd, ook daadwerkelijk opgavegericht werken is. Gemeenten die opgavegericht werken in hun beleid hebben geformaliseerd, werken niet altijd daadwerkelijk opgavegericht in de praktijk. Met name waar opgavegericht werken gecombineerd wordt met andere organisatieprincipes, kan de praktijk snel afwijken van de oorspronkelijke formele doelstellingen die men met opgavegericht werken beoogt. Sterker gesteld: bij sommige gemeenten blijkt, dat men feitelijk gewoon is doorgegaan met de klassieke werkwijze, terwijl het management formeel opgavegericht werken voorstaat. Ook kan worden geconcludeerd dat opgavegericht werken een positief effect kan hebben op de perceptie die externen hebben van de samenwerking met gemeenten. Raadsleden kunnen deze manier van werken echter als bedreigend ervaren en zijn er sceptisch over.

Opgavegericht werken schept ook verwachtingen bij externen. Deze verwachtingen worden niet altijd waargemaakt als opgavegericht werken in de perceptie van medewerkers wordt gecombineerd met andere organisatieprincipes en de gemeente uiteindelijk gewoon doorgaat in een klassieke sturing.

Het lijkt soms alsof gemeenten (en dit geldt wellicht ook voor andere overheidsorganisaties) niet kunnen wachten afscheid te nemen van de klassieke sectorale manier van organiseren. De laatste jaren zijn de meest exotische varianten verschenen van sturingsprincipes. Zo konden wij een thematische sturing (waarbij directeuren zich opeens met de inhoud moesten bemoeien en waarbij coördinatoren zich opeens juist niet meer met de inhoud moesten bemoeien), een ‘ballenbak’-principe (waarbij problemen in een digitale arena werden gedropt en waarbij het de bedoeling was dat medewerkers zich vrijwillig op deze problemen gingen storten) en zelfs een ‘destructieve’ organisatiefilosofie (waarbij processen werden geknipt en werden hergroepeerd tot taken) noteren. Het zou opgavegericht werken tekort doen om dit principe in ditzelfde rijtje te zetten, hoewel sommige gemeenten zich wel erg modieus profileren (‘in onze gemeente zijn we gestart met opgavegericht werken waarin we ook gebruikmaken van de agile mindset’).

Het probleem is namelijk niet zozeer gelegen in het opgavegericht werken, maar eerder in het verschijnsel dat men bij de adaptie van een sturingsprincipe soms vergeet duidelijk te maken wat nu precies onder dat principe wordt verstaan en men vervolgens vergeet afstand te doen van oude principes die zich minder goed verhouden tot de nieuwe werkwijze. Het gevolg is dan, dat er een scala van principes ontstaat binnen de organisatie. Medewerkers raken hierdoor niet in de war, maar kiezen uit dit scala de sturingsvorm die zij het meest wenselijk vinden. Het gevaar rijst dan, dat men uiteindelijk weer eindigt bij de klassieke sectorale sturingsvorm waarin de organisatie op basis van disciplines is georganiseerd en waarin men liever intern doelstellingen formuleert en realiseert dan in samenwerking met externe partners. Een eenduidige definiëring en een eenduidige implementatie blijken in de praktijk soms lastige opgaven (om in de terminologie te blijven).

Bedreiging
Opgavegericht werken, in zijn meest zuivere vorm, kan de betrokkenheid en tevredenheid bij externe partners vergroten, zo wijst het onderzoek uit. De schaduwzijde is echter, dat juist raadsleden zich minder betrokken en soms zelfs ronduit bedreigd voelen door deze manier van werken. Dit is niet onlogisch. Ook ander onderzoek, dat in rekenkamerverband is uitgevoerd, laat zien dat burgerparticipatie de rol van raadsleden soms kan uithollen. Raadsleden worden immers geacht behoeften van inwoners te articuleren en te vertalen naar gemeentelijke doelstellingen. Als medewerkers en collegeleden deze doelstellingen zelf gaan ophalen bij hun inwoners, is de kans op een bypass niet ondenkbaar.

Deze schaduwzijde kan worden weggenomen door vooraf duidelijk te maken waar de verantwoordelijkheid van een ambtelijke organisatie, een college en een volksvertegenwoordiging begint en vooral ook eindigt. Ook voor externen zal duidelijk moeten zijn wat nu precies gevraagd wordt en wat de status van hun input is. Gelukkig laat decentraal Nederland hier zeer goede voorbeelden van zien.

Mijn gemeente werkt nog niet opgavegericht en ook geen enkele partij binnen mijn gemeente had opgavegericht werken in haar verkiezingsprogramma staan. Misschien werkt mijn gemeente al jaren zo, maar zijn ze het vergeten zo te noemen. Misschien werkt mijn gemeente helemaal niet zo, maar mist niemand iets …

Rick Anderson is onderzoeker bij Eiffel. Hij was docent controlling aan universiteit Nyenrode en lector public controlling aan InHolland. Rick is nog steeds verbonden aan de Erasmus Universiteit.